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就當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)而言，政府監(jiān)管及其政策活動(dòng)仍是一種全新實(shí)踐。同時(shí)，保安服務(wù)市場(chǎng)仍屬公共服務(wù)市場(chǎng)范疇，隨著公共安全體制改革的深化，開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、多元的市場(chǎng)格局將逐漸形成，政府部門(mén)將面臨更加繁重的監(jiān)管任務(wù)。據(jù)此，以公共利益監(jiān)管理論、部門(mén)利益理論、激勵(lì)監(jiān)管理論為代表的監(jiān)管學(xué)說(shuō)，為我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)政府監(jiān)管政策的建立、完善和創(chuàng)新提供了相應(yīng)理論支持。

（一）公共利益監(jiān)管理論

早在 20 世紀(jì) 20 年代，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外部性現(xiàn)象的揭示，以庇古(Arthur Cecil Pigou)為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家成為最早論證“市場(chǎng)失靈”假設(shè)的先驅(qū)。經(jīng)過(guò)不斷的探索，學(xué)者們逐漸將“公共產(chǎn)品及公共利益缺失”、“壟斷”、“外部不經(jīng)濟(jì)”、“內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)”、“市場(chǎng)信息不充分及風(fēng)險(xiǎn)”等現(xiàn)象整合為成熟的“市場(chǎng)失靈”理論。作為對(duì)市場(chǎng)失靈理論的回應(yīng)，公共利益監(jiān)管理論應(yīng)運(yùn)而生。 公共利益監(jiān)管理論認(rèn)為，政府監(jiān)管的目的在于克服市場(chǎng)失靈現(xiàn)象、提升經(jīng)濟(jì)效率，從而實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)、增進(jìn)社會(huì)福利?；谏鲜鲈?，這一理論模擬了亟待政府施以監(jiān)管活動(dòng)的三大情境：一是服務(wù)行業(yè)具有較強(qiáng)自然壟斷性。自然壟斷反映了資源配置效率與商品生產(chǎn)效率之間的矛盾，即保障資源配置效率、鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促使商品或服務(wù)價(jià)格接近邊際成本的行為，又有可能削弱市場(chǎng)主體的生存能力，導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降。這一矛盾情形促使政府采取相應(yīng)手段以維持二者平衡。二是服務(wù)行業(yè)可能產(chǎn)生較強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)性。對(duì)于外部經(jīng)濟(jì)性或不經(jīng)濟(jì)性，政府均應(yīng)該根據(jù)其產(chǎn)生的外部邊際收益或成本，通過(guò)提供額外補(bǔ)貼或征收稅費(fèi)、處罰等監(jiān)管措施，以保持帕累托最優(yōu)狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。三是市場(chǎng)信息存在明顯不完整。市場(chǎng)主體利用市場(chǎng)信息殘缺等缺陷謀取不合理收益進(jìn)而侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，亟待政府采取行動(dòng)予以糾正和打擊。

具體到我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)，首先，盡管部分競(jìng)爭(zhēng)性改革措施已經(jīng)初見(jiàn)端倪，但受傳統(tǒng)政府一元化服務(wù)模式慣性影響，從規(guī)模市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)模、獲益群體等角度觀察，我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)自然壟斷性特征依然明顯；其次，我國(guó)保安服務(wù)行業(yè)存在的“安防器具泛濫”、“從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)”等外部不經(jīng)濟(jì)行為極可能對(duì)公共安全構(gòu)成威脅；第三，由于嚴(yán)格的我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)信息系統(tǒng)尚未建立，導(dǎo)致市場(chǎng)信息認(rèn)證及采信成本較高?？梢?jiàn)，公共利益監(jiān)管理論為我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管政策的創(chuàng)設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）部門(mén)利益理論

隨著政府監(jiān)管行為的不斷擴(kuò)張，部分學(xué)者開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)政府公共利益監(jiān)管理論進(jìn)行反思和批判。施蒂格勒(George J.Stigler)認(rèn)為，“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的”，并作用于直接獲得補(bǔ)貼、限制新競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入、影響商品替代物或補(bǔ)充物生產(chǎn)、固定價(jià)格等四個(gè)方面。這使得政府部門(mén)有機(jī)會(huì)利用監(jiān)管權(quán)力實(shí)現(xiàn)利己行為，“部門(mén)利益理論”由此產(chǎn)生。貝克爾(G．S．Becker)、佩茨曼(Sam．Peltzman)、波斯納(R．A．Posner)

等人繼承了施蒂格勒的上述思想，并將其最終發(fā)展為“規(guī)制俘獲理論”（Capture Theory of Regulation），這一理論主張被監(jiān)管企業(yè)能夠利用其特殊影響力，針對(duì)監(jiān)管者的自利行為進(jìn)行尋租活動(dòng)，通過(guò)對(duì)利益集團(tuán)博弈、政治決策等過(guò)程施加影響，利用監(jiān)管政策及制度的漏洞，最終迫使監(jiān)管者與其一同分享壟斷利潤(rùn)。 盡管將政府監(jiān)管者、企業(yè)及消費(fèi)者設(shè)計(jì)為“純粹理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)過(guò)于苛刻，也未能有效解釋管制為何沒(méi)有如理論所設(shè)計(jì)的走向放任自流，但上述理論仍然為政府實(shí)施監(jiān)管提出了新挑戰(zhàn)，即怎樣對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行合理監(jiān)管以避免部門(mén)利

益驅(qū)動(dòng)下的資源配置低效率，特別是在新公共管理運(yùn)動(dòng)背景之下，政府監(jiān)管體制革新主要表現(xiàn)為“融合政府監(jiān)督與某種形式的競(jìng)爭(zhēng)于一體”，更加大了政府維持合理監(jiān)管水平的難度。

顯然，當(dāng)前以公安機(jī)關(guān)為代表政府監(jiān)管部門(mén)在我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管中保有較大權(quán)力，在市場(chǎng)主體準(zhǔn)入許可、從業(yè)人員培訓(xùn)考核、具體服務(wù)監(jiān)督等方面仍擁有絕對(duì)性權(quán)威，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、行業(yè)組織管理等工作中始終占據(jù)著主導(dǎo)地位；同時(shí)，現(xiàn)有監(jiān)管政策除在“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員設(shè)立保安服務(wù)公司，參與或者變相參與保安服務(wù)公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”、“公安機(jī)關(guān)的人民警察在保安服務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理工作中濫用職權(quán)”等事項(xiàng)上設(shè)計(jì)了明確的監(jiān)督制度外，也并未對(duì)監(jiān)管者實(shí)施更為嚴(yán)格的約束，所謂“管制俘虜風(fēng)險(xiǎn)”依然存在?？梢?jiàn)，部門(mén)利益理論為當(dāng)前我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管政策的完善提供了理論支撐。

（三）激勵(lì)監(jiān)管理論

自 20 世紀(jì) 70 年代以來(lái)，伴隨西方監(jiān)管理論的演進(jìn)，關(guān)于政府監(jiān)管的研討開(kāi)始從“為什么實(shí)施監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“怎樣監(jiān)管”。特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的服務(wù)績(jī)效評(píng)估改革、服務(wù)外包合同制度及“委托-代理”模式等，極大地刺激了政府監(jiān)管理論與實(shí)踐的創(chuàng)新。鑒于政府不能隨時(shí)掌握企業(yè)成本、生產(chǎn)技術(shù)、努力程度等完全信息，其在設(shè)計(jì)監(jiān)管制度和政策時(shí)，常處于兩難的境地，即在提高被監(jiān)管企業(yè)積極性的同時(shí)，最大限度地鼓勵(lì)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。在這一背景下，激勵(lì)監(jiān)管思想開(kāi)始出現(xiàn)。

以拉豐(Jean-Jacques Laffont)為代表的激勵(lì)監(jiān)管論者認(rèn)為，鑒于傳統(tǒng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管存在價(jià)格及質(zhì)量壓力轉(zhuǎn)嫁于消費(fèi)者、服務(wù)成本核算困難、供求雙方信息及信心不對(duì)稱(chēng)等現(xiàn)象，因此，“對(duì)努力水平的監(jiān)督通常有助于規(guī)制者減少信息租金，同時(shí)它要求高能激勵(lì)機(jī)制……低強(qiáng)度激勵(lì)和監(jiān)督則是其兩種替代的工具?！闭O(jiān)管的核心任務(wù)在于設(shè)立一種最優(yōu)激勵(lì)機(jī)制，誘導(dǎo)被管制者正確利用信息優(yōu)勢(shì)，選擇監(jiān)管者所期望的行為，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、保證社會(huì)福

利的同時(shí)，最大限度地化解逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)以防止監(jiān)管者“被俘虜”。就公共服務(wù)管理領(lǐng)域而言，該理論的最大貢獻(xiàn)在于引導(dǎo)政府監(jiān)管部門(mén)和被監(jiān)管者跳出潛在的利益紛爭(zhēng)，并將注意力重新回歸到服務(wù)本身。同時(shí)，對(duì)激勵(lì)手段的關(guān)注有效促進(jìn)了政府監(jiān)管政策與機(jī)制的改革，實(shí)現(xiàn)了政府監(jiān)管手段及技術(shù)的創(chuàng)新。

作為當(dāng)代政府監(jiān)管理論的最新成果，激勵(lì)性監(jiān)管思想已經(jīng)開(kāi)始用于指導(dǎo)“市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)”、“公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制”等方面的改革實(shí)踐，但在保安服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域尚未得以體現(xiàn)。這一領(lǐng)域的政府監(jiān)管政策仍屬于行政命令型政策，強(qiáng)調(diào)管制思維、突出行業(yè)管控，既缺乏引導(dǎo)保安服務(wù)市場(chǎng)主體穩(wěn)步發(fā)展的激勵(lì)性政策或扶持性措施，又缺乏完善的服務(wù)信息發(fā)布辦法、保安服務(wù)定價(jià)及其安全資源配置指導(dǎo)方案、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估范式及合同成本核算范本等示范性政策文件。因此，激勵(lì)性監(jiān)管理論對(duì)于創(chuàng)新我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管手段、引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展、降低監(jiān)管成本等具有一定的啟發(fā)意義。

（四）政策過(guò)程理論

隨著政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)，大量涉及公私部門(mén)的政策分析實(shí)踐開(kāi)始涌現(xiàn)，政策學(xué)者開(kāi)始將關(guān)注焦點(diǎn)從任何理解政策本質(zhì)轉(zhuǎn)向探究公共政策自誕生到終結(jié)的基本過(guò)程，并試圖將這個(gè)過(guò)程抽象化以形成能夠模擬政策生命周期的范式以揭示公共政策的存在共性。據(jù)此，政策過(guò)程理論及其分析模型應(yīng)運(yùn)而生，代表學(xué)者包括拉斯韋爾（Lasswell H.D）、布魯爾（Carry﹒D Brewer）、安德森(James E.Anderson)、鄧恩(William N.Dunn)等。政策過(guò)程論者認(rèn)為，相較于傳統(tǒng)政治學(xué)關(guān)注公共政策條文、形成原因和產(chǎn)生結(jié)果而言，具體解釋公共政策是如何制定出來(lái)的研究更具意義?！艾F(xiàn)實(shí)世界中，這些活動(dòng)很少是按照整齊劃一的、一步一步的順序發(fā)生的……不過(guò)，對(duì)于政策分析的目的而言，把政策制定過(guò)程分解為幾個(gè)構(gòu)成部分，有利于幫助我們更好地理解政策是如何制定的。”①因此，過(guò)程論者一般將公共政策視為一個(gè)由政策問(wèn)題識(shí)別、方案決策、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的過(guò)程，在分析環(huán)節(jié)本身的同時(shí)，更試圖利用各種模型揭示以上環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在邏輯。美國(guó)學(xué)者安德森(James E.Anderson)最終將公共政策抽象為問(wèn)題形成、方案制定、方案通過(guò)、政策實(shí)施、政策評(píng)價(jià)等步驟。盡

管上述帶有明顯“階段性”色彩的理論仍存局限，薩巴蒂爾(Paul A.Sabatier)、金登(John W.Kingdon)等也在不斷嘗試突破。但經(jīng)過(guò)約二十余年的發(fā)展，政策過(guò)程理論仍占據(jù)著公共政策研究的主導(dǎo)地位，并被國(guó)內(nèi)學(xué)者廣泛接受和應(yīng)用。因此，政策過(guò)程理論為研究分析我國(guó)保安服務(wù)市場(chǎng)政府監(jiān)管政策提供了基本視角。

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